推动从“纸面”到“地面” ——业内专家谈“十五五”时期政府采购制度建设路径

■ 本报记者 张舒慧

在构建全国统一大市场的国家战略中，如何破除长期存在的地方保护与市场分割，是关乎未来经济发展的重要命题。“十五五”规划建议明确提出，要坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。其中，统一市场基础制度规则，消除招标投标、政府采购等方面的壁垒，破除地方保护和市场分割，是关键环节。

如何推动政府采购制度建设从“纸面”到“地面”？记者采访多位业内专家，为政府采购助力全国统一大市场建设“把脉开方”。

聚焦壁垒破解

专家们指出，尽管改革持续推进，但政府采购领域仍存隐忧。“实践中，一些地方在招标采购中设置隐性或显性门槛，如倾向本地企业、设定歧视性条款等，导致外地优质企业难以参与竞争，阻碍了要素跨区域流动，影响了资源配置的效率与效益。”习近平经济思想研究中心研究二部副主任徐致远表示。

如何消除这些壁垒，让市场主体无论规模大小、地域远近，都能在同一起跑线上竞争，是“十五五”规划建议的战略目标之一。

“统一的市场基础制度规则，如同全国统一的游戏规则，能够显著提升市场竞争的公平性，让市场对资源配置的决定性作用真正落到实处。”中国政法大学法学院教授成协中表示，招标投标和政府采购作为市场交易的重点领域，其规则统一与壁垒消除，对整个经济秩序具有显著的示范和带头作用。

据介绍，市场主体特别是中小企业，可通过公平参与政府采购获得更多市场机会，倒逼整个行业提升供给质量，以新供给创造新需求，激发新的市场消费热点，推动供给与需求良性互动。比如，企业在国内政府采购中形成的高品质产品标准，可直接适配国际市场需求，助力企业将国内竞争中形成的优势转化为国际市场竞争力，拓展国际循环空间。

改革深水区，必然触及多方利益平衡。当前最突出的矛盾在哪儿？专家们一致认为，在于地方经济增长压力与规则统一要求之间的冲突。

“许多地方政府现有的GDP考核、财税收入高度依赖本地企业，其发展自主权的行使方向与全国规则统一的目标在一定程度上产生了背离，倾向于通过本地优先采购、设置隐性准入门槛等方式保护本地市场和产业。”长春理工大学法学院教授王平表示。

“在政府采购中设置注册地限制，用招商引资协议规避招标流程，这些行为虽短期内利于本地经济发展，但与全国统一的市场准入、公平竞争规则相悖。同时，地方在落实统一规则时，可能因本地产业基础差异增加成本，如环保、质量等统一标准，对依赖传统产业的地区形成转型压力，进一步引发地方对执行统一规则的抵触。”成协中表示。

徐致远认为，在统一的竞争规则下，从全国看能够更好发挥市场机制择优汰劣的作用，提高整体经济效益。但与此同时，一些地方企业也会面临较大的竞争压力，而这些地方企业又关系着本地的发展、税收、就业、民生。

针对上述矛盾，成协中建议，系统调整地方政府激励结构，如降低GDP考核单一权重，将规则执行率、跨区域合作成效等纳入考核；建立跨区域产业合作的税收分成机制，减少地方对企业“留驻”的干预。

王平也认为，设计激励相容的框架需系统性调整地方政府激励结构，通过“负面清单+信用监管”模式明确行为边界，并利用国家层面的监管与司法权威确保规则公正执行。

“可引导地方立足区域资源禀赋、发展阶段差异，因地制宜实现错位发展。同时，完善激励相容的考核机制，对主动消除壁垒、推动区域协同的地区予以支持奖励。”徐致远建议。

“在透明、平等的前提下，规范地方在特定领域的试点自主权。”成协中表示，允许地方在特定产业领域试点个性化扶持政策，但试点需报备中央相关部门，且以不破坏公平竞争为前提，试点成熟后将有效经验上升为统一规则。同时，对新业态、新领域，制定底线式统一规则，赋予地方在监管方式上的创新自主权。

打破固化格局

如何确保统一的制度规则从“文本”走向“执行”，真正落地生根？专家们从多角度提出了建设性路径。

“核心在于打破地方利益固化格局，构建刚性约束与柔性激励相结合的治理体系。”成协中认为，这既需要顶层设计的系统推进，也离不开技术赋能与社会共治。

成协中建议，一是以负面清单方式，规范资格条件设置。比如，禁止在采购文件中设置地域、所有制等歧视性条款，明确要求不得以注册地、本地业绩、本地分支机构等变相限制外地企业参与。二是推动基础数据互联互通，实现企业重要基础信息归集。三是强化监管和执法的统一性，提升协同监管效能。比如，统一政府采购领域行政处罚裁量权基准，杜绝地方轻罚、漏罚；落实“有诉必应”“一案双查”机制，对投诉中涉及采购人与代理机构共同违法的问题一并查处。

湖南师范大学法学院教授肖北庚着重强调了落实《中华人民共和国政府采购法实施条例》中禁止性条款的重要性。他认为，要加强对采购文件及公告文件的审查与检查。对于公告文件中设置的不合理条件，包括所有制形式、组织形式、所在地、特定行业业绩、奖励等，应加大处罚力度。同时，各类公告、招标文件的澄清及信息发布，应预留合理时间，确保当事人特别是外地供应商具备实质响应的条件。

“采购需求管理同样不容忽视。”肖北庚建议，严查项目设立的技术条件、资格要求、商务条款等是否与采购需求相关联、是否符合项目特点与实际需要。除国家政策允许实施差别待遇的情形外，其他情况均不得设置差别待遇。

徐致远和王平则都强调了技术赋能与信用约束的作用。他们建议，应加快建设全国统一的电子化采购平台，运用大数据、人工智能技术监测市场分割风险，自动预警本地中标率异常、参数倾向性等问题，实现智能监管；建立全国统一的政府采购信用评价体系，将企业履约情况及地方执行公平性纳入信用记录，与市场准入等挂钩，形成“一处失信、处处受限”的约束。

此外，王平还提出了一个更具操作性的设想——推行一次性全国资质认证制度。企业只需在统一的中央数据库平台完成一次彻底的资质核验与信息备案，其合规状态与能力证明便能在所有地方政府采购中视为“当然有效”，无需重复提交与审核，进而从根源上削减了地方设立隐性壁垒的操作空间，让企业的活力与政府的监管在更高效率的平台上达成统一。

突出结果导向

为避免改革碎片化和壁垒隐性化，专家们一致认为，建立动态、有效的评估反馈与问责追责机制至关重要。

“评估不能凭感觉，而要靠数据。”王平认为，可量化、可追溯的动态评估体系应结合外地供应商中标率、合同金额跨省流动比例、投诉质疑案件发生率及处理时效等数据。

成协中提出，应围绕规则统一性、执行合规性、市场公平性、改革协同性四大核心维度设置指标。比如，规则统一性可设置资质认定全国通用率、标准文本使用率等指标；执行合规性纳入隐性壁垒发生率、违规条款整改率等；市场公平性用外地供应商中标占比、中小企业参与度等衡量；改革协同性则考核跨区域采购协同效率、部门政策衔接度等。同时，针对货物、工程、服务类采购项目分类细化指标，如工程类侧重招标流程合规性、服务类侧重需求标准统一性。

“规则好不好，企业最有发言权。”王平建议，建立市场主体深度参与的规则反馈调整闭环。比如，建立面向所有供应商的常态化意见征集通道。当某种地方性“技术壁垒”被多次投诉且查证属实时，国家层面应能迅速将其纳入全国负面清单，并下发统一的纠正指引，防止问题扩散。

徐致远告诉记者，上述机制有效运行的前提是加大政府采购公开力度，鼓励研究机构、媒体、社会公众等参与监督。他举例说，此前媒体曝光“全网最忙五人组”多次参与政府采购活动，正说明社会监督的作用。此外，应积极宣传跨区域政府采购合作优秀案例，曝光地方保护典型问题，营造良好舆论氛围。

搭建多层次诉求反馈机制，是专家们达成的共识。除了前述举措，他们还建议，在全国一体化电子采购平台设立供应商、代理机构专属反馈端口，支持匿名举报隐性壁垒，如地方额外增设的资质审核、差异化评审条款等。同时，加强财政、审计、市场监管等部门间的信息共享，审计发现的资金使用违规、监管查处的隐性壁垒等问题，同步抄送政府采购监管部门。

成协中建议，对地方因特殊情况提出的规则适配需求，可设立试点备案机制，允许地方在不突破统一规则底线的前提下开展短期试点，试点期满提交效果报告，成熟经验纳入全国统一规则。对普遍存在的规则漏洞，如新业态采购标准缺失等，由财政部门牵头组织专家论证，启动规则修订程序，避免规则滞后于改革实践。

专家们一致表示，有必要实施结果导向、终身追责的问责机制，明确全链条责任主体与问责情形。王平认为，可以将政府采购市场的公平性、开放性明确纳入地方和相关部门负责人的考核评价体系。对查实存在设置隐性壁垒的，不仅要公开通报、责令整改，更要追溯决策责任。

成协中建议，完善“一案双查”机制，在查处采购违规案件时，既追究直接责任人责任，也倒查监管部门的监督失职责任，同时将问责结果与多方面挂钩。对频繁出现违规问责的地区，扣减相应财政转移支付额度，降低政绩考核评级。对合规执行统一规则的地区和单位，给予专项补贴、评优优先等激励。

展望“十五五”，以政府采购制度为重要切口，破除壁垒、统一规则，正成为凝聚专家共识、激活全国统一大市场的关键一步。推动政府采购从“潜在壁垒”向“公平枢纽”转变，必将为中国经济高质量发展注入强大政采动力。